La disciplina del Comitato Tecnico Consultivo (CTC), oggi contenuta nell’art. 215 del Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, rappresenta uno degli istituti più significativi introdotti nel sistema dei contratti pubblici con finalità di prevenzione e gestione anticipata del contenzioso nella fase esecutiva.
L’istituto trova la propria matrice nell’art. 6 del Decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120, ove fu introdotto quale strumento emergenziale volto ad assicurare la celere realizzazione delle opere pubbliche in un contesto di crisi economica e necessità di accelerazione degli investimenti. La sua successiva trasposizione nel nuovo Codice del 2023 ne conferma la stabilizzazione ordinamentale e la piena integrazione nel sistema.
Sotto il profilo della natura giuridica, il CTC si configura come un organo collegiale tecnico, composto da membri dotati di specifica e comprovata competenza in materia di contratti pubblici. Tuttavia, esso non può essere qualificato quale organo amministrativo in senso proprio. Non è infatti inserito stabilmente nella struttura organizzativa della stazione appaltante, né esercita potestà autoritative o discrezionali tipiche dell’azione amministrativa. Le sue determinazioni non costituiscono provvedimenti amministrativi, ma si collocano nell’alveo del rapporto contrattuale tra le parti.
Al contempo, il CTC non è pienamente assimilabile al collegio arbitrale disciplinato dagli artt. 806 ss. c.p.c. Le sue determinazioni, infatti, assumono efficacia vincolante solo se le parti abbiano espressamente attribuito loro tale valore; in difetto, esse conservano natura di pareri obbligatori ma non vincolanti. Si tratta, pertanto, di un istituto ibrido, riconducibile ai meccanismi di risoluzione alternativa delle controversie (ADR), caratterizzato da una forte impronta pubblicistica in ragione della previsione legislativa e della finalità di tutela dell’interesse generale.
La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di evidenziare come il CTC si inserisca in una logica di amministrazione collaborativa e di prevenzione del conflitto. Il Consiglio di Stato, nei pareri resi sullo schema del nuovo Codice, ha sottolineato la funzione di presidio della continuità dell’azione amministrativa e di strumento volto a scongiurare la paralisi dell’esecuzione contrattuale. Analogamente, la Corte dei conti ha chiarito che il ricorso al CTC, lungi dal costituire un aggravio procedimentale, rappresenta un meccanismo coerente con i principi di economicità e buon andamento ex art. 97 Cost., in quanto idoneo a ridurre il rischio di contenzioso e di conseguenti oneri finanziari per l’amministrazione.
Particolarmente rilevante è il profilo dell’efficacia deflattiva del CTC rispetto al contenzioso giurisdizionale. L’esperienza applicativa maturata nella fase emergenziale ha dimostrato che l’intervento tempestivo di un collegio tecnico indipendente consente di affrontare le criticità insorte in corso d’opera — quali riserve, varianti, sospensioni o contestazioni sull’adempimento — prima che esse degenerino in controversie giudiziarie.
La previsione di termini stringenti per l’adozione delle determinazioni (generalmente quarantacinque giorni) garantisce una risposta rapida e tecnicamente qualificata, capace di orientare le parti verso soluzioni condivise. In tal modo, il CTC svolge una funzione non soltanto consultiva, ma propriamente compositiva, contribuendo a preservare l’equilibrio sinallagmatico del contratto e a salvaguardare l’interesse pubblico alla tempestiva realizzazione dell’opera.
L’effetto deflattivo si manifesta sotto un duplice profilo. Da un lato, riduce il ricorso al giudice amministrativo o ordinario, evitando l’instaurazione di lunghi e complessi contenziosi. Dall’altro, incide sulla fase patologica del rapporto contrattuale, prevenendo sospensioni dei lavori e richieste risarcitorie potenzialmente gravose. In questo senso, il CTC si pone come strumento di gestione del rischio contrattuale, coerente con il principio del risultato sancito dall’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023 e con l’esigenza di assicurare certezza e stabilità ai rapporti giuridici.
La sua collocazione sistematica appare inoltre in linea con i principi europei di efficienza e proporzionalità nelle procedure di appalto, consacrati nella Direttiva 2014/24/UE, che incoraggiano l’adozione di strumenti idonei a garantire una gestione efficace dei contratti pubblici.
In conclusione, il Comitato Tecnico Consultivo deve essere qualificato come organismo tecnico indipendente, previsto dalla legge, operante nell’ambito del rapporto contrattuale quale meccanismo di risoluzione alternativa e preventiva delle controversie. La sua natura ibrida — tra funzione consultiva e attività para-decisoria — trova la propria ratio nell’esigenza di assicurare continuità all’esecuzione dell’opera pubblica e di ridurre il contenzioso, perseguendo in modo più efficiente l’interesse pubblico.
Il rafforzamento dell’istituto nel nuovo Codice conferma che il legislatore non lo considera più un rimedio emergenziale, bensì un elemento strutturale del sistema degli appalti, funzionale alla modernizzazione e alla razionalizzazione della giustizia contrattuale pubblica.
Da approfondire è, inoltre, la questione concernente la natura giuridica del singolo componente del Comitato Tecnico Consultivo (CTC), disciplinato dall’art. 215 del Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, assumendo particolare rilievo ai fini dell’individuazione del regime di responsabilità, del trattamento economico e delle incompatibilità applicabili.
Come noto, il CTC è organo collegiale previsto obbligatoriamente per determinati appalti di lavori sopra soglia e facoltativamente negli altri casi, con funzione di prevenzione e composizione delle controversie insorte nella fase esecutiva. I suoi componenti sono scelti per comprovata competenza ed esperienza nel settore dei contratti pubblici e sono nominati secondo un procedimento che coinvolge le parti contrattuali.
Il componente del CTC non può essere qualificato quale organo della pubblica amministrazione né quale pubblico funzionario in senso stretto.
Egli non è inserito stabilmente nell’apparato organizzativo della stazione appaltante, né esercita potestà autoritative o provvedimentali. Le determinazioni adottate dal Comitato non costituiscono atti amministrativi, ma si collocano nell’ambito del rapporto contrattuale tra le parti.
La giurisprudenza amministrativa, anche con riferimento alla disciplina previgente di cui all’art. 6 del Decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, ha evidenziato la natura non autoritativa dell’attività del CTC.
Il Consiglio di Stato ha infatti sottolineato che il Comitato opera quale strumento di assistenza tecnica e composizione preventiva delle controversie, privo di poteri amministrativi in senso proprio.
Ne consegue che il componente del CTC non riveste la qualifica di organo amministrativo né di titolare di funzione pubblica autoritativa.
La qualificazione più coerente appare quella di ausiliario tecnico indipendente delle parti, investito di un incarico di natura contrattuale, ancorché previsto e regolato dalla legge.
L’incarico trae fondamento nella previsione normativa ma si perfeziona mediante un atto di nomina che presuppone il consenso delle parti (o, in caso di disaccordo, l’intervento sostitutivo previsto dalla legge). Il rapporto che si instaura tra componente e parti ha natura sostanzialmente privatistica, assimilabile a quello del professionista incaricato di svolgere una funzione tecnica o arbitrale.
Sotto questo profilo, la figura presenta analogie con quella dell’arbitro irrituale o del perito contrattuale, pur senza sovrapporsi integralmente ad essa. Il componente del CTC esercita infatti un’attività valutativa e tecnica che può sfociare, se previsto, in determinazioni aventi efficacia vincolante tra le parti, ma che non assumono la natura di lodo rituale ai sensi degli artt. 806 ss. c.p.c.
La natura non autoritativa dell’incarico incide direttamente sul regime di responsabilità.
Non trovano applicazione, in via automatica, le regole proprie della responsabilità amministrativa per danno erariale, salvo che il componente sia anche dipendente pubblico e l’illecito si collochi nell’ambito del rapporto di servizio con l’amministrazione. La Corte dei conti ha chiarito, in via generale, che la responsabilità amministrativa presuppone un rapporto di servizio con l’ente pubblico, elemento non ravvisabile automaticamente nella mera partecipazione a organi collegiali esterni.
Il componente del CTC risponde pertanto secondo le regole della responsabilità civile professionale, in caso di dolo o colpa nell’espletamento dell’incarico.
L’obbligo di indipendenza e imparzialità, espressamente previsto dalla disciplina codicistica, rafforza la natura di terzietà tecnica del ruolo, avvicinandolo alla figura dell’arbitro sotto il profilo delle incompatibilità e dei doveri deontologici.
Occorre tuttavia evidenziare un profilo di peculiare ibridazione. Sebbene l’incarico abbia natura sostanzialmente privatistica, la funzione esercitata dal componente del CTC è teleologicamente orientata alla tutela dell’interesse pubblico alla celere e corretta esecuzione dell’opera.
In tal senso, la sua attività si inserisce in un contesto pubblicistico e contribuisce al perseguimento dei principi di buon andamento ex art. 97 Cost. e del principio del risultato sancito dal nuovo Codice.
Si può dunque affermare che il componente del CTC sia titolare di una funzione di rilievo pubblicistico, esercitata però nell’ambito di un rapporto giuridico di natura contrattuale e non autoritativa.
Alla luce delle considerazioni che precedono, il componente del Comitato Tecnico Consultivo deve qualificarsi come:
– professionista o esperto indipendente incaricato in forza di un atto negoziale previsto dalla legge;
– ausiliario tecnico delle parti nella fase esecutiva del contratto pubblico;
– soggetto tenuto a obblighi di imparzialità e indipendenza, con responsabilità di natura civile professionale;
– titolare di una funzione di rilievo pubblicistico, ma priva di carattere autoritativo o provvedimentale.
La figura si colloca dunque in una zona intermedia tra diritto pubblico e diritto privato: non organo della pubblica amministrazione, né arbitro rituale in senso tecnico, bensì soggetto terzo investito di un incarico tecnico-funzionale volto a prevenire il contenzioso e a garantire la stabilità dell’esecuzione contrattuale.